Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование Вера Васильевна Гулина В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. Вера Гулина Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование: монография ВВЕДЕНИЕ Закрепив местное самоуправление в качестве основы конституционного строя и формы народовластия, Конституция Российской Федерации заложила основу для формирования в России механизма демократического государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти. Как конституционный институт местное самоуправление осуществляет строго определенные функции в системе публичного властвования, выступает в качестве интегрирующего фактора, объединяя все взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Интегративные процессы способствуют обеспечению устойчивости и стабильности местного самоуправления в целом и реализации им конституционно заданных целей. Поэтому одной из основных задач института местного самоуправления является объединение населения для реализации права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения с целью удовлетворения основных жизненных потребностей. Поскольку местное самоуправление до сих пор находится в процессе реформирования, что, безусловно, отражается на недостаточной устойчивости и стабильности отношений, происходящих на нижнем уровне публичного властвования, важно оценить предназначение местного самоуправления как конституционного института, исследовать его функции, а также проанализировать возможности повышения эффективности их реализации. Вопрос о функциях института местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественных явлений, позволяет познать их содержание и сущность. Понимание сущности местного самоуправления является важной составляющей в определении его места в сложно организованной структуре общества. Функции системы проявляются через функции ее органов, поэтому выявление состава основополагающих функций института местного самоуправления служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления. Исследование функций института местного самоуправления требует общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих данному институту, что, в свою очередь, позволит определить общую направленность проводимой реформы местного самоуправления и приоритеты развития, а также оценить соответствие существующих правовых и материально-организационных основ местного самоуправления потребностям социума. В науке российского права функции местного самоуправления как конституционного института не являлись предметом специального комплексного исследования. В связи с этим отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. В литературе, как правило, не разграничиваются функции института местного самоуправления и функции его органов. Данные положения и обусловливают актуальность данного исследования. В общетеоретическом плане проблема функций была исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях (Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров и др.), но в значительной их части вопросы функционирования системы местного самоуправления затрагивались попутно при освещении других проблем. Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов посвящены труды Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др. Проблемы осуществления экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили отражение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного (А. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников и др.), а также современного периодов (А. А. Джагаряна, Н.Л. Пешина, Н.С. Тимофеева, Т.Ф. Ящук и др.). Исследованию экономической функции местного самоуправления посвящены исследования, в частности С.В. Корсаковой, Ю.Г. Лежиковой. К проблемам экологической функции органов местного самоуправления обращены исследования А. П. Алексеева, А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, К.Ю. Елисеева и др. Различные иные аспекты функционирования местного самоуправления исследовались в работах П.А. Астафичева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, А.Ф. Малого, С.Г. Соловьева, Е.Б. Султанова, В.И. Фадеева и др. Развитию демократии на уровне местного самоуправления посвящены работы дореволюционных авторов: И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, А.С. Ященко, а также современных – С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, А.Н. Дементьева, В.В. Комаровой, А.И. Лукьянова, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, С.С. Сергеева и др. В процессе изучения позитивного опыта, накопленного в ходе формирования демократических институтов в зарубежных государствах, использовались труды зарубежных ученых, среди которых Ж. Ведель, Г.В.Ф. Гегель, С.М. Липсет, К. Маркс, Ж.Ж. Руссо, А. Токвиль. Проблемы децентрализации отражены в работах С. А. Авакьяна, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.Н. Дементьева, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, Е.М. Ковешникова, Т.Н. Михеевой, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной, А. А. Уварова и др. Отмечая разработанность отдельных аспектов рассматриваемой проблематики, вместе с тем приходится констатировать, что в отечественной юридической литературе еще не получило завершенного оформления комплексное научно-теоретическое и практическое исследование функций местного самоуправления как конституционного института. В учебной литературе по муниципальному праву, ввиду недостаточной определенности основополагающих положений данной проблематики, система функций института местного самоуправления также рассматривается редко. Лишь небольшое число ученых обращается к данной проблеме, в частности В.И. Васильев, А.Р. Еремин, И.И. Овчинников. Целью данного исследования является выявление сущности и раскрытие содержания функций местного самоуправления как конституционного института. Исходя из цели, поставлены следующие задачи: • дать концептуальную оценку роли института местного самоуправления в системе публичного властвования; • выработать и сформулировать дефиницию местного самоуправления как конституционного института; • определить и проанализировать стадии институционализации местного самоуправления; • выработать и сформулировать определения функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; • обосновать и разработать систему функций института местного самоуправления, доказать взаимосвязь данных функций между собой и сформулировать их классификацию; • выработать и сформулировать определения каждой функции института местного самоуправления и раскрыть их содержание; • проанализировать проблемы реализации функций института местного самоуправления и сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, регулирующих отношения, связанные с реализацией этих функций. Научная новизна исследования определяется тем, что в нем выработано авторское комплексное и системное представление о функциях местного самоуправления как конституционного института. В рамках данного представления определена система функций местного самоуправления как конституционного института и раскрыто их содержание, а также определены пути повышения эффективности их реализации. В работе обосновано и сформулировано определение местного самоуправления как конституционного института и определены основные стадии его институционализации; раскрыты сущностные характеристики института местного самоуправления и научной категории «функция», в результате чего выработано определение функций местного самоуправления как конституционного института и функций органов местного самоуправления; определена система функций местного самоуправления и предложена их авторская классификация; раскрыто содержание каждой функции, выявлены проблемы их реализации, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. Теоретическая и практическая значимость исследования определяется существенным дополнением правовой теории местного самоуправления в части обоснования системы функций местного самоуправления как конституционного института, установления их взаимосвязей и взаимообусловленностей, определения функций и раскрытия их содержания, а также выявления подходов для наиболее эффективной их реализации. Практическая значимость работы определяется тем, что в работе выявлены проблемы реализации функций института местного самоуправления, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. ГЛАВА 1 ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК КОНСТИТУЦИОННОГО ИНСТИТУТА 1.1. Местное самоуправление: сущность и функциональное назначение Уровень развития современного государства определяется, в том числе и тем, насколько рациональной и эффективной является организация местной власти. В связи с этим вопрос о функциональном назначении местного самоуправления имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Во-первых, функциональный анализ, являясь одним из основных методов научного исследования общественно-социальных явлений, позволяет выявить сущность местного самоуправления, тем самым определить его роль относительно потребностей социальной системы. Во-вторых, он позволяет взглянуть на местное самоуправление не только со стороны его формы, но и рассмотреть его содержание, то есть деятельность, функционирование элементов и системы в целом. Поэтому в комплексной разработке теории местного самоуправления функциональный аспект занимает важное место, а определение функций местного самоуправления, по мнению И.И. Овчинникова, является главным в законодательном регулировании[1 - Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. № 7/8.]. Наличие большого количества исследовательских работ по местному самоуправлению не позволяет однозначно определить функциональное назначение института местного самоуправления в обществе и системе публичного властвования. В связи с этим в правовой науке отсутствуют понятие, классификация, содержание функций местного самоуправления как конституционного института. И, как правило, не разграничиваются функции местного самоуправления как системы (конституционного института) и функции ее элементов (например, органов местного самоуправления), а разнообразие содержательных моментов в определениях функций местного самоуправления, представленных в научной и учебной литературе, послужило поводом к комплексному исследованию данного вопроса. В законах некоторых субъектов Российской Федерации (далее субъекты РФ) о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований закрепляются или были закреплены лишь отдельные функции органов местного самоуправления, а не функции системы местного самоуправления в целом. Так, например, статья 14 Устава Тулы от 17 августа 2005 года № 70/1361 названа «функции местного самоуправления в реализации прав и свобод граждан», в которой указано, что: 1) приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления в муниципальном образовании являются решение вопросов местного значения, создание для жителей города благоприятной среды обитания, охрана их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, личная безопасность; 2) обеспечение в муниципальном образовании реализации закрепленных в Конституции РФ прав и свобод граждан принадлежит к числу основных функций органов местного самоуправления муниципального образования; 3) органы местного самоуправления муниципального образования регулярно информируют население о наиболее существенных вопросах развития муниципального образования и отдельных его территорий, о работе городского транспорта, жилищном строительстве, состоянии охраны общественного порядка, развитии сети социально-культурных и других учреждений и служб, предоставляющих различные услуги населению. В этих целях используются средства массовой информации; 4) в каждом органе местного самоуправления муниципального образования и органах администрации города организуется прием жителей по вопросам, отнесенным к компетенции этих органов, своевременное рассмотрение и разрешение всех поступающих обращений граждан; 5) граждане имеют право обжаловать, в том числе в суд, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан[2 - Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 года [Официальный сайт Тульской городской Думы]. URL: http://cityduma.tula.ru/ustav (дата обращения: 25.09.2014).]. В данном уставе, по сути, идет перечисление функций органов местного самоуправления. Кроме того, анализ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления, показал, что многие из них содержат такие понятия, как «задача», «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «функция», не разграничивая их смыслового содержания. Некоторые нормативные акты вообще не упоминают о каких-либо функциях. Даже Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года[3 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] (далее Федеральный закон № 131) закрепляет только вопросы местного значения более чем в 30 пунктах и полномочия органов местного самоуправления. Указанные обстоятельства обусловливают актуальность и необходимость исследования данного вопроса. Любое явление общественной действительности можно рассматривать с нескольких позиций, поскольку они характеризуют различные содержательные аспекты этого явления. Поэтому многостороннее изучение явления позволяет глубже раскрыть его содержание и тем самым более емко сформулировать определение понятия. Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как: одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения[4 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 89.], институт гражданского общества[5 - Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 36–43.] (общественный институт), разновидность управления (наряду с управлением государственным) и т. д. Нормативные правовые акты также по-разному определяют местное самоуправление. Так, например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года определяет местное самоуправление как право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения[6 - СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.]. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан[7 - Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267.], а закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 – как систему организации деятельности граждан[8 - Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 46. Ст. 2618.]. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154) характеризовал местное самоуправление как деятельность граждан[9 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.]. И, наконец, Федеральный закон от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ поставил точку в данном вопросе, определив местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти[10 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.]. Кроме того, местное самоуправление представляет из себя правовой институт конституционного права, состоящий из совокупности норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования нижнего уровня публичного властвования. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система является конституционным институтом, входящим в структуру государства. Безусловно, такое разнообразие содержательных аспектов местного самоуправления ставит перед исследователями задачу нахождения наиболее значимых характеристик и критериев. Анализ всех аспектов позволяет сделать вывод о том, что одни содержательные характеристики отражают сущность местного самоуправлении, другие же аспекты, возникнув в процессе развития и функционирования местного самоуправления, лишь обогащают его содержание. Сущностные характеристики обусловлены первопричиной возникновения местного самоуправления в объективной действительности. Так, по справедливому замечанию российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности»[11 - Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления / Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 10.]. А понимание сущности местного самоуправления является необходимым элементом в определении его роли в сложно организованной структуре общества. Специальные исследования показывают, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) – яркий пример самоуправления в догосударственный период. Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом[12 - Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003.]. Безусловно, самоорганизация людей в общине регламентировалась общинными правилами, их деятельность определялась общими целями, связанными с удовлетворением тех или иных основных жизненных потребностей (жилище, пища, безопасность, воспитание детей). Возникновение и необходимость удовлетворения тех или иных потребностей является причиной зарождения общественных институтов, поскольку качественное удовлетворение потребностей требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Таким образом, деятельность населения (самоорганизация населения) с целью самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения являются сущностной характеристикой местного самоуправления. Поскольку ко времени образования Древнерусского государства господствующей формой общественной организации славян была соседская община, характеризующаяся самоуправленческими началами, стоит предположить, что община представляет собой древнейший общественный институт самоуправления. С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе стала меняться. Если до момента зарождения государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства на плечи местным сообществам были переложены некоторые функции государства (например, фискальная функция). Длившийся несколько веков процесс формирования в России феодальных, а затем капиталистических отношений отразился на местном самоуправлении, которое носило преимущественно сословный характер (органы дворянского и крестьянского самоуправления). Это прослеживается уже с периода «кормлений», правления воевод, екатерининского городского самоуправления. При этом территориальный коллектив, будучи частью общества как социальной системы и носителем его интересов, при взаимодействии с государством вынуждено частично представлять интересы государства. Одновременное функционирование с государством ограничивало самостоятельность территориальных коллективов, поэтому у местного самоуправления возникает необходимость в защите своей самостоятельности от произвола государственных органов. В процессе таких отношений зарождаются отношения децентрализации. Однако по свидетельствам историков, самоуправление на уровне крестьянской общины сохранилось в России на всем протяжении ее истории. В процессе своего развития, соседская община, берущая свое начало от родовой общины, трансформируется в «общину как орган местного самоуправления» (посадская, сельская община имела свои органы управления: сход, старосту – исполнительный орган). В дальнейшем институт местного самоуправления был закреплен правовыми нормами и преобразовался в общественно-правовой институт. Представляется, что это относится к периоду земской и городской реформ Александра II. В свете таких выводов разрешается спорность вопроса о времени зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относит зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян в догосударственный период, объединения производственных общин в союзы общин, которые характеризовались коллективной собственностью на средства производства, жилище и добываемую пищу[13 - См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 8–9.]. Другие авторы, в частности В.В. Еремян, М.В. Федоров, ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней Руси (Х-XI в.в.) традиции решать на вече (от старославянского «веет» – совет) всеми свободными жителями города важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя[14 - Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.в.). М., 1999. С. 24.]. Третья группа ученых связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой Ивана IV в середине XVI века[15 - См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25–26.], а, в частности, Н.А. Игнатюк считает, что важнейший этап реформирования местного самоуправления связан с деятельностью Александра II[16 - Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2004.]. Термин «конституционный институт» часто используется в научной и учебной литературе, но, как правило, отсутствует его определение. Юридические энциклопедии и словари содержат определения «институт», «правовой институт», «политический институт». Учебники по теории государства и права содержат определение «правовой институт». В специальной литературе институт (от лат. Institutum – установление, учреждение) определяют как государственно-правовое или общественно-политическое явление и совокупность обращенных к ним правовых норм, а также связанных с последними иных социальных норм[17 - Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. С. 228.]. Под социальным институтом понимается исторически сложившиеся устойчивые формы организации совместной деятельности и отношений людей, выполняющих общественно-значимые функции[18 - Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150.]. Под политическим институтом понимается устойчивый вид социального взаимодействия, регулирующий определенный сегмент отношений политической власти в обществе, устойчивость которого достигается за счет норм, регламентирующих характер взаимодействия, включающих в себя санкции, препятствующие отклонению от нормативных моделей поведения, а также «опривычивания» людьми сложившегося институционального порядка[19 - [Электронный юридический словарь]. URL: www.jur-words.info/ (дата обращения 25.09.2014).]. Как было указано выше, предпосылкой появления общественных институтов является возникновение тех или иных потребностей, удовлетворение которых требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение. Каждый общественный институт выполняет свою, характерную для него, социальную функцию. Одна из получивших признание классификация потребностей принадлежит А. Маслоу, известному американскому психологу, который разделил потребности на базисные и производные (потребность в справедливости, порядке и т. п.; они ценностно равны, то есть не подвержены иерархии). Базисные потребности, напротив, располагаются, по убеждению А. Маслоу, в соответствии с определенной иерархией: 1) физиологические (потребности в пище, жилище, продолжении рода); 2) экзистенциальные (безопасность существования, комфорт, постоянство условий жизни); 3) социальные (принадлежность к коллективу, участие в совместной деятельности); 4) потребности престижа (служебный рост, признание, уважение); 5) духовные (познание, самореализация)[20 - См.: Общая социология / под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 103–104.]. Так, например, потребность в добывании средств существования и распределения ценностей обеспечивается экономическими институтами. Кроме того, необходимым элементом институционализации является формирование ценностных ориентаций и ожиданий индивидами. Один из создателей теории институционализма французский правовед М. Ориу (1856–1929) полагал, что институт – это определенная идея, осуществляемая в конкретной среде. Любой политический институт состоит из структуры (организации) и коллективных представлений, которые обслуживают эту структуру[21 - Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр. М., 1929.]. Очевидно, что простое или формальное установление принципиальной возможности, например выборов органов власти, еще не означает установление полноценного института выборов как формы народовластия. Поэтому, чтобы любой институт выполнял свое предназначение, он должен прижиться, укорениться в обществе, в сознании людей, стать источником ценностных ориентаций и ожиданий населения. И последним важнейшим элементом институционализации является материально-организационное оформление общественного института. Внешне общественный институт представляет собой совокупность организационных структур (лиц, учреждений и т. п.), снабженных определенными материальными средствами. Интеграция в институте сопровождается упорядочиванием системы взаимодействий данных организационных структур[22 - См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152.]. Таким образом, процесс институционализации условно состоит из следующих стадий: 1) формирование общих идей, целей, мотиваций и ценностных ориентаций в связи с необходимостью удовлетворения каких-либо потребностей; 2) определение, закрепление и усвоение норм, регулирующих соответствующие общественные отношения; 3) организационное и материальное оформление общественного института. Далее, можно перечислить существенные признаки общественных институтов: 1) наличие общественно значимых общих потребностей и целей; 2) наличие норм, определяющих поведение субъектов в обществе (в том числе правовых норм; институт в этом случае будет носить характер правового); 3) наличие устойчивых, объективно обусловленных социальных взаимодействий; 4) наличие адаптированной организационной структуры; 5) наличие факторов (ресурсов), обеспечивающих стабильность и эффективность института. Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий. Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением. О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление[23 - местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55.]. Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе»[24 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237.]. Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека»[25 - Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32.]. А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития. Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества[26 - В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется.]. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может»[27 - Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261.]. Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества[28 - Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1.]. Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных[29 - Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М.,]. Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия. Поэтому, как справедливо указывается в научной литературе, сохранение традиционного образа мыслей у населения, в том числе и у региональных и муниципальных руководителей, привело к тому, что европейская по форме модель местного самоуправления на российской почве дала совсем иной результат. Формирование и осознание общих ценностных ожиданий у субъектов муниципальных отношений происходит благодаря их сплочению. Это реализация так называемой интегративной функции, которая присуща всем институтам и благодаря которой происходит их устойчивое и стабильное функционирование и развитие. Интеграция предполагает создание эффективной модели взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, которая способна ликвидировать отчуждение местной власти от населения. Интеграция населения муниципальных образований и иных субъектов муниципальных отношений имеет как внешние (организационное единство структурообразующих элементов системы местного самоуправления), так и внутренние факторы своего проявления (осознание общих потребностей и целей)[30 - См.: Уваров А. А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление.]. Как было указано выше, наличие и осознание населением муниципального образования общих потребностей является предпосылкой институционализации. Понятие «основные жизненные потребности населения» не раскрыто законодательно, однако, бесспорно, реализация их происходит благодаря деятельности органов местного самоуправления и предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования. В п. 4 ст. 37 Федерального закона № 154 было определено, что «органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ»[31 - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.]. В настоящее время в Федеральном законе № 131 имеется лишь норма, предоставляющая право органам территориального общественного самоуправления осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (п. 8 ст. 27). Реализация права населения на самостоятельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения требует наличия соответствующих установок и мотиваций у жителей муниципального образования. Институт местного самоуправления обладает определенным механизмом, позволяющим жителям сформировать подобные мотивации (многообразие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении; возможность самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления; возможность владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью; возможность самообложения граждан для решения вопросов местного значения и т. д.). Законодательством предусмотрено определенное количество форм взаимодействий населения и органов местного самоуправления, однако содержательное наполнение указанных форм является актуальной проблемой, на которую повсеместно указывают представители науки. В частности, В.В. Комарова замечает, что «нет механизма учета мнения, то есть не развиты формы воздействия населения на процесс принятия решений, а тем более формы контроля»[32 - Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 25.]. Таким образом, развитие форм взаимодействия непосредственной и представительной демократии, поиск оптимальной модели взаимодействия является одной из первоочередных задач в сфере местного самоуправления и перспективным направлением научных исследований. По мнению А. С. Автономова, «конкретные институты самоуправления совпадают с институтами демократии, так как демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему самоуправления, и демократичность политического режима во многом определяется широтой и глубиной внедрения в практику начал самоуправления»[33 - См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186.]. Представляется, что принципами взаимодействий органов местного самоуправления и жителей муниципального образования должны являться: общие принципы (законности, демократизма, гласности и т. д.) и специальные: 1) целенаправленность взаимодействия (осознание обеими сторонами смысла и цели взаимодействий); 2) единство (баланс) интересов и целей у субъектов муниципальных отношений; 3) баланс взаимных усилий; 4) принцип взаимной ответственности и контроля; 5) принцип субсидиарности (например, наделение органов территориального общественного самоуправления отдельными полномочиями органов местного самоуправления в случае, если их реализация будет более эффективной на уровне территориального общественного самоуправления). Демократию определяют через понятие «демократизация». Процесс демократизации характеризуется появлением и укоренением системы демократических институтов, практик и ценностей в процессе взаимодействия субъектов муниципальных отношений. Успешность демократизации зависит от осознанного выбора политическими силами демократических институтов и процедур, а также от усвоения гражданами демократических норм и ценностей. При этом закрепление демократических процедур представляется не как самоцель, а лишь как средство для вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных жизненных потребностей (функция демократизации). Очевидно, что эффективность процесса демократизации политических отношений, в том числе на местном уровне, осложняется тем, что наше государство не имеет концепции развития демократии[34 - См.: Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 27.]. Так, по мнению В.В. Комаровой, «оптимальной моделью для современной России является модель «демократии участия», предоставляющая возможности для активного участия граждан в процессах управления»[35 - Комарова В.В. Указ. соч. С. 45.]. Субъектом народовластия на местном уровне является население муниципального образования. Н.С. Бондарь полагает, что «положение человека, как прямого непосредственного субъекта местного самоуправления, невозможно раскрыть сквозь призму формально-юридической категории муниципального образования. Этим целям больше соответствует понятие местного сообщества»[36 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998. С. 67–68.]. По мнению И.В. Выдрина, «местное сообщество – складывающаяся в результате взаимодействия людей в рамках территориальных единиц социальная общность, характеризующаяся добровольной самоорганизацией, само-управляемостью, способностью непосредственно осуществлять присущие ей социальные функции»[37 - См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 20.]. Для понимания сущности демократии, а также процесса демократизации представляется актуальной проблема взаимоотношений «большинства» и «меньшинства» народа[38 - См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 41; Она же. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 63.]. Данное положение нашло отражение в учении марксизма о взаимосвязанности таких общественных явлений, как «демократия» и «диктатура». По мнению классиков марксизма, диктатура и демократия существуют в обществе всегда (в большей или меньшей степени) и такая взаимосвязь проявляется в следующем: чем выше уровень диктатуры большинства, тем выше уровень демократии, и наоборот[39 - Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., Наука, 1978.]. Гарантиями, объединяющими и «большинство» и «меньшинство» в ходе принятия решений посредством демократического процесса, являются признание и теми и другими таких правовых, политических и нравственных ценностей демократии, как свобода и права личности, равенство индивидов[40 - См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 42.]. Пределы свободы и равенства в науке связывают с объективными закономерностями развития общества, с уровнем производительных сил. Так, Гегель видел несправедливость платоновского государства в том, что там отдельное лицо лишено права на частную собственность. По его мнению, «те, кто выступают за некий насильственно навязываемый братский союз людей с общностью имущества и изгнанием частной собственности, не понимают природы свободы духа и права». Он подчеркивал, что «с точки зрения свободы собственность как первое наличное бытие последней есть сама по себе существенная цель»[41 - Гегель Г.В.Ф. Философия права. Соч. в 14 т. Т.7. М., 1990. С. 72–73.]. Представители либеральной теории демократии (А. Смит, Дж. Ст. Милль, Б. Констан, Дж. Локк) и русские философы (И.А. Ильин и др.) также связывали свободу личности с частной собственностью, со свободой предпринимательской деятельности. Классики марксизма подходили к оценке свободы личности, ее прав и обязанностей как к результату исторического развития, то есть связывали природу этих явлений с экономическими отношениями, классовой структурой общества, организацией власти господствующих классов. Так, например, капитализм в силу своей эксплуататорской природы характеризуется свободой личности, главным образом капиталистов, положение же трудящихся определяется их экономической зависимостью от собственников средств производства[42 - Ленин В.И. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала / полн. собр. соч. в 55 т. Т. 41. М.: Политиздат, 1981. С. 169.]. Значение уровня экономических отношений в решении проблемы обеспечения свободы и равенства показывают и современные ученые. Так, В.С. Нерсесянц пишет, что «сама возможность наличия начал свободы, права, равенства людей в сфере экономической жизни общества с необходимостью связана с признанием правоспособности индивида в отношениях собственности, то есть признания за индивидом способности быть субъектом права собственности на средства производства»[43 - Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2003. С. 20–21.]. «Где полностью отрицается право индивидуальной собственности на средства производства, там не только нет, но и в принципе невозможны свобода и право»[44 - Он же. Там же. С. 27–28.]. Таким образом, гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии является экономическая самоорганизация населения, обеспечивающаяся путем осознания каждым членом местного сообщества своей причастности к муниципальной собственности, установления одинакового отношения всех граждан к собственности (средствам производства). Конституционная норма о том, что население муниципального образования самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью не в полной мере реализуется на практике. Формы владения и пользования муниципальным имуществом закреплены законодательно, а формы распоряжения, к сожалению, не получили пока должного закрепления ни в праве, ни в социальной практике. Поэтому одна из важных содержательных сторон института местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена к отношениям, складывающимся в процессе управления местной экономикой. «В связи с этим необходимо по-иному оценить и обеспечить развитие отношений собственности, дающих основу для развития демократии на муниципальном уровне, определить наиболее оптимальное сочетание частных и общественных начал»[45 - Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов/н/Д., 2003. С. 9.]. Таким образом, эффективность реализации права населения на самоуправление зависит от инициативности самого населения, его самостоятельности под свою ответственность решать вопросы местного значения. В то же время эффективность решения вопросов местного значения напрямую зависит от экономической составляющей как самого населения, так и муниципального образования в целом. В связи с тем, что местное самоуправление является наиболее благоприятной сферой для повышения активности и инициативы граждан, можно рассчитывать на развитие предпринимательства, появление новых производств на территории муниципального образования. Поэтому достижение экономической свободы и независимости граждан является гарантией и очевидной предпосылкой муниципальной демократии. Таким образом, социально-экономическая функция и функция демократизации взаимообусловлены. Взаимообусловленность местного самоуправления и демократии подтверждено историческим опытом и нашло отражение в работах ученых различных эпох (начиная от Аристотеля, Ж.Ж. Руссо и заканчивая учеными современного периода). Так, например, по мнению французского исследователя Жоржа Веделя, «демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном, так как управление делами передается непосредственно в руки заинтересованных лиц. Децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление»[46 - Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392, 397.] Конец ознакомительного фрагмента. Текст предоставлен ООО «ЛитРес». Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/v-v-gulina/funkcii-mestnogo-samoupravleniya-institucionalno-pravovoe-issledovanie/?lfrom=688855901) на ЛитРес. Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом. notes Примечания 1 Овчинников И.И. К вопросу о сущности местного самоуправления // Гражданин и право. 2002. № 7/8. 2 Устав муниципального образования «Город Тула» от 09 февраля 1997 года [Официальный сайт Тульской городской Думы]. URL: http://cityduma.tula.ru/ustav (дата обращения: 25.09.2014). 3 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 4 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 89. 5 Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 36–43. 6 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. 7 Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267. 8 Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 46. Ст. 2618. 9 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 10 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 11 Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления / Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 10. 12 Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003. 13 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995. С. 8–9. 14 Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII – начало XX в.в.). М., 1999. С. 24. 15 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25–26. 16 Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2004. 17 Энциклопедический словарь конституционного права. М.: Норма, 2000. С. 228. 18 Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150. 19 [Электронный юридический словарь]. URL: www.jur-words.info/ (дата обращения 25.09.2014). 20 См.: Общая социология / под ред. А.Г. Эфендиева. М., 2007. С. 103–104. 21 Ориу М. Основы публичного права / пер. с фр. М., 1929. 22 См.: Радугин А.А., Радугин К.А. Социология: курс лекций. М., 2006. С. 150–152. 23 местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55. 24 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237. 25 Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32. 26 В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется. 27 Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261. 28 Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. 29 Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М., 30 См.: Уваров А. А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 31 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 32 Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 25. 33 См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 186. 34 См.: Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2006. С. 27. 35 Комарова В.В. Указ. соч. С. 45. 36 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998. С. 67–68. 37 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 20. 38 См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 41; Она же. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 63. 39 Учение К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина о социалистическом государстве и праве (история развития и современность) / под ред. Н.В. Витрука, Л.С. Мамута и др. М., Наука, 1978. 40 См.: Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юрист, 2001. С. 42. 41 Гегель Г.В.Ф. Философия права. Соч. в 14 т. Т.7. М., 1990. С. 72–73. 42 Ленин В.И. Тезисы ко II Конгрессу коммунистического интернационала / полн. собр. соч. в 55 т. Т. 41. М.: Политиздат, 1981. С. 169. 43 Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. М., 2003. С. 20–21. 44 Он же. Там же. С. 27–28. 45 Нифанов А.Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов/н/Д., 2003. С. 9. 46 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392, 397.