Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции

Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции Сергей Юрьевич Кабашов Настоящее учебное пособие раскрывает основы профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы в соответствии с требованиями законодательных и нормативных правовых актов. В книге отражены нормы и практика организации служебных взаимоотношений в системе гражданской и муниципальной службы. Раскрываются основные принципы и методы управления карьерой при прохождении государственной и муниципальной службы с учетом отечественного и зарубежного опыта. Освещаются основные вопросы противодействия коррупции на гражданской и муниципальной службе. Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, государственных гражданских и муниципальных служащих и всех, кто интересуется проблемами функционирования государственной гражданской и муниципальной службы. С. Ю. Кабашов Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления: профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции © ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2009, 2013, 2014 Предисловие Задачи административной реформы в контексте активизации «человеческого фактора» и формирования новой модели управления выдвигают на одно из ведущих мест кадровое обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления не только высококвалифицированными, но и высоконравственными работниками, для которых «долг», «честь» и «служение государству» – не отвлеченные понятия, а неотъемлемая часть их профессиональных характеристик. Человечество уже много тысячелетий пытается найти ответы на вопросы, называемые «вечными»: в чем смысл жизни? что есть зло и добро? справедливое и несправедливое? каковы ценности подлинные и мнимые? как согласовать интересы общественные и личные? какие люди имеют право руководить другими людьми, а какие нет? И т. п. Не случайно существенным признаком государственной и муниципальной службы является то, что эти институты властных отношений представляют собой не столько правовую, сколько этическую систему. И это оправданно, поскольку одним из источников властных полномочий различных государственных и муниципальных ведомств, составляющих суть их социального статуса, является авторитет государственной и муниципальной службы в обществе, поддерживаемый деловыми, интеллектуальными и нравственными качествами государственных и муниципальных служащих. Без этого деятельность чиновников была бы возможна только в рамках волевого принуждения. Вернуть доверие общества к органам государственной власти, местного самоуправления – важная задача административной реформы. Серьезным аргументом критического отношения граждан к руководству и аппарату государственной и муниципальной службы является недостаток нравственной составляющей их деятельности – внимания к человеку, его проблемам, формализм, недостаток ясных и понятных норм профессиональной этики. Основная сложность здесь состоит в том, что этику нельзя увидеть или «потрогать руками», о ней или, вернее, о ее неблагоприятном состоянии можно судить лишь по косвенным признакам – распространению бюрократизации среди чиновничества, росту коррупции, деформированию рациональных методов подбора и расстановки кадров служащих. Отсутствие в последние годы должного внимания к борьбе с этими опасными проявлениями, а также последствия пренебрежения к этическим закономерностям, определяющим отношение чиновников к службе и к государству, моральный климат внутри организаций и ведомств, не замедлили проявиться. Исход из системы службы профессиональных работников, ухудшение взаимоотношений в коллективах, конфликты, неэффективность управления – естественные негативные последствия, возникающие из-за размытости принципов профессиональной морали. Человеческая природа такова, что далеко не всегда даже в стабильном обществе закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Это полностью проявляется и в сфере гражданской и муниципальной службы, где законы никак не могут остановить растущую коррупцию, аморальность должностных лиц. В России стремление к достижению власти на практике часто ориентировано лишь на богатство и карьеру, привилегии и почести. Интересы общества и государства являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности служащего. Это, казалось бы, весьма общее положение обусловливает вполне конкретные нравственные нормы служебного поведения чиновников. Уже давно назрела необходимость уделить особое внимание формированию нравственных личностных качеств государственных и муниципальных служащих. Начало этой работе положено Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (далее – Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885), утвердившим правовой документ «Общие принципы служебного поведения государственных служащих». Основные положения этого документа вошли в текст Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Продолжением работы по конкретизации задач профессиональной этики чиновника должна стать реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)», в результате чего будет осуществлена «разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение».[1 - Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.] Вне этических рамок невозможно решение и другой важной для государственного и муниципального служащего задачи – формирования своей карьеры. Карьера занимает важное место в структуре потребностей современного служащего, оказывая тем самым влияние на его удовлетворенность трудом и жизнью в целом. Успешная карьера обеспечивает чиновнику материальное благополучие, удовлетворение потребности в самореализации, в уважении и самоуважении, в успехе, в развитии и расширении пространства своей судьбы. Представленный в книге материал служит теоретической базой, которая используется в преподавании студентам вузов, практическим работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления[2 - В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» прямо указывается, что в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих должно предусматриваться изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности.] таких учебных дисциплин, как «Профессиональная этика государственной и муниципальной службы», «Бюрократизм и коррупция в системе государственного управления», «Управление деловой карьерой». Эта книга является попыткой обобщения научных и методических материалов по проблемам профессиональной этики гражданской, муниципальной службы и управления карьерой современного служащего. Глава 1 Основные понятия Мораль, идеал и моральные ценности В любом обществе действия множества людей должны быть согласованы в совокупную деятельность и при всем разнообразии подчиняться определенным общим законам. Важнейшим способом нормативной регуляции деятельности и поведения людей выступает мораль (от лат. mores – обычаи, нравы). Мораль представляет собой особую форму общественного сознания и осуществляет воздействие на поведение людей во всех областях их общественной жизни – в профессиональной деятельности и быту, в политике и науке, в семейных, личных, внутригрупповых и межгрупповых отношениях.[3 - Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 342.] Мораль воплощается в моделях оценочных суждений человека о добре и зле. Человек не создает собственных правил, а мораль не может быть в чистом виде личным кодексом поведения, поэтому термин «мораль» используют для обозначения совокупности принципов или правил поведения, разделяемых членами культурной общности. Данный термин по объему значительно шире правил профессионального поведения, принимаемых различными профессиональными ассоциациями. А принципы морали имеют всеобщее значение и распространяются на всех людей, фиксируя то общее и основное, что составляет культуру межличностных взаимоотношений и откладывается в многовековом опыте человеческой цивилизации. Ученые, занимающиеся проблемами морали, пытаются систематизировать моральные ценности и их социальные проявления таким образом, чтобы эта система включала аргументированный набор ценностных правил.[4 - См., например: Гусейнов А. А. Этика: Учебник / А. А. Гусейнов, Р. Г. Апресян. – М., 2000. – С. 227–229; Дробницкий О. Г. Моральная философия: Избр. труды / О. Г. Дробницкий. – М., 2002. – С. 212–233; Канке В. А. Современная этика: Учебник / В. А. Канке. – М., 2008 – С. 41–46.] Ценностные ориентации – одна из важнейших потребностей человека. Ценность – это то, что отвечает его желаниям и потребностям, это может быть предмет, явление или процесс. Ценности по содержанию различны – удовольствие, истина, знание и т. п. Ряд ценностей могут иметь противоположные значения – положительное и отрицательное, например красота – уродство. Кроме того, ценности делятся на материальные и духовные, а последние могут иметь идеальное представление. Идеал – это абстрактное представление о чем-то, безупречное совершенство. Одной из важнейших проблем науки, изучающей мораль, является соотношение идеала и реальности, сущность духовной деятельности человека, ее аспекты – духовно-творческий и духовно-практический.[5 - См.: Горин И. И. Что такое философия? / И. И. Горин. – М., 2001. – С. 688–700; Ботавина Р. Н. Этика менеджмента: Учебник / Р. Н. Ботавина. – М., 2001. – С. 10–12; Губин В. Д. Основы этики: Учебник / В. Д. Губин, Е. Н. Некрасова. – М., 2008 – С. 37–42.] В духовно-творческой сфере духовные ценности производятся, а в духовно-практической – усваиваются, внедряются в реальную жизнь. Основным качеством духовно-творческой деятельности является наличие творчества на основе познания мира, его объективных реальностей, выражающееся в создании духовных ценностей. Основой этого служит выявление и анализ закономерностей развития процессов и явлений в обществе. Духовно-практическая деятельность – это та деятельность, которая имеет результатом применение системы духовной практики, это осуществление, реализация существующих моральных, культурных, познавательных ценностей в жизни. Но для этого необходимо, чтобы люди усвоили и освоили ценностные ориентации, чтобы человек сам стал их носителем и, кроме того, был в состоянии внести в общество произведенные духовные ценности. Формирование содержания понятия «мораль» у каждого человека происходит в процессе сопоставления той части морального общественного сознания, которая выступает в виде должного (система обязательных для воспроизведения моральных идеалов, принципов, позиций), и тех реальных моральных отношений, которые проявляются в форме практического индивидуального поведения в процессе личной деятельности и отношений с другими людьми. Соотношение обязательной и реальной морали, идеальных норм и фактических нравов в конкретном обществе или определенной социальной группе определяет уровень морального здоровья.[6 - См.: Гартман Н. Этика / Пер. с нем.; Н. Гартман. – М., 2002. – С. 482.] Что имеется в виду, когда утверждается, что моральные ценности «утрачиваются»? Видимо, следующее: • люди больше не уделяют внимания моральным предписаниям и вековым правилам поведения, которые всегда применялись и будут применяться и которые являются изначально внешними; • люди обращают меньше внимания друг на друга и чаще свои интересы ставят выше интересов других; • влияние религии и власти на моральное поведение ослабляется. Пропасть между теорией и жизнью растет. Это требует постоянного и целеустремленного изучения состояния морали в обществе и в различных социальных группах, активных действий власти, направленных на создание механизмов регулирования моральных аспектов поведения людей в обществе. Взаимосвязь морали и права В центре морального и правового регулирования стоят основные вопросы общественной жизни. Действительно, мораль и право оперируют некоторыми общими принципами, критериями и понятиями прав, обязанностей, доказательств. Как известно, право представляет собой публичный институт трансформации моральных представлений, существующих в обществе, в ясные правила социального поведения и наложения принуждения и наказания за их нарушение.[7 - См.: Бачинин В. А. Философия права: Краткий словарь / В. А. Бачинин, В. П. Сальников. – СПб., 2000. – С. 236; Словарь философских терминов / Науч. ред. проф. В. Г. Кузнецова. – М., 2004. – С. 436.] Право, представленное в различных формах, публично закрепляет решение тех или иных жизненно важных проблем. Судебная практика, в частности, выработала целый ряд весомых прецедентов, служащих точкой отсчета при разрешении дилемм правового и морального свойства.[8 - См.: Юнусов А. А. Права человека и гражданина и судебно-правовая реформа в современной России / А. А. Юнусов, Э. А. Юнусов // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 6. – С. 33.] Порой высказывается мнение, согласно которому проблемы морали можно значительно упростить или вовсе устранить, если перевести их в правовую плоскость и передать их решение правоведам, следуя простой формуле: «Что законно, то и морально». Однако такое мнение не столько упрощает, сколько заводит в тупик решение многих проблем. И мы неизбежно приходим к выводу о необходимости проводить различие между моральной и правовой оценкой какого-либо явления.[9 - См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С. С. Алексеев. – М., 2001. – С. 640–641.] Право регулирует отношения между личностью и обществом только в условиях «правового поля», когда имеются соответствующие данной ситуации нормативные документы. Известно, что право несколько запаздывает по времени в своих регулятивных возможностях. В общественной практике должно накопиться определенное количество коллизий, и уже после этого появляется объективная потребность их правового регулирования. Моральное же регулирование не ограничено во времени. Человеческая природа такова, что не всегда закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Но пойти против традиций, против общественного мнения, пренебречь вековыми общепринятыми нормами поведения зачастую для человека сложнее, чем нарушить предписание закона.[10 - См.: Рогоу А. А. Власть, коррупция и честность: пер. с англ. / А. А. Рогоу, Г. Д. Лассуэлл. – М., 2005. – С. 26.] Несмотря на взаимосвязь морали и права, нельзя рассматривать право как прямое отражение и воплощение моральных стандартов общества, хотя оно непосредственно занимается регулированием отношений морали. Законопослушный человек отнюдь не обязательно является высоконравственным и добродетельным, а правовое закрепление какого-либо порядка не оправдывает его с моральной точки зрения, поскольку зависит от легитимности, морального восприятия (одобрения) тех законов, на основании которых утверждается этот порядок. Более того, часто в адрес судов выносятся общественные обвинения, не лишенные некоторой доли обоснованности, в нарушении морального принципа справедливости при вынесении судебных решений. Взаимосвязь морали и политики Мораль и политика (от греч. politike – государственные или общественные дела) специализируются на регуляции поведения людей и вырастают из единого источника – противоречия между индивидуальностью личности и коллективной природой человека, невозможностью существовать и быть человеком без других людей. Несмотря на элементы общности, мораль и политика имеют принципиальные различия, свидетельствующие об автономности этих сфер жизнедеятельности.[11 - См., например: Ильин В. В. Политология / В. В. Ильин. – М., 2000. С. 227–229; Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2003. – С. 47; Мухаев Р. Т. Политология: Учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2008. – С. 21–25; Кравченко А. И. Политология: Учебник / А. И. Кравченко. – М., 2008. – С. 79, и др.] Во-первых, мораль большей частью индивидуальна, ее субъект – отдельная личность, политика же, как правило, носит групповой, коллективный характер. Во-вторых, источником политики являются в основном экономические интересы людей, наций, социальных слоев, в то время как непосредственным источником морали выступают общечеловеческие коллективные ценности, следование которым не всегда приносит индивиду личную выгоду. Соперничество нравственных и политических мотивов поведения – это всегда борьба моральных и материальных ценностей, личных интересов. В-третьих, политика призвана учитывать реальную ситуацию, все факторы, способные повлиять на достижение целей, моральные же требования в своей основе универсальны и независимы от конкретной обстановки. В-четвертых, в отличие от абстрактно-нормативного характера моральных императивов, требования политики конкретны и обычно облечены в форму законов или нормативных документов. В-пятых, отличительной особенностью политики является опора на силу, использование принудительных санкций за невыполнение требований. Мораль же в принципе осуждает насилие и опирается главным образом на «санкции» моральных установок личности к себе. Взаимовлияние морали и политики очевидно. С целью определения границы воздействия морали на политику известный немецкий социолог М. Вебер предложил при рассмотрении моральных требований к политике условно разделить мораль на мораль убеждений и мораль ответственности.[12 - См.: Панарин А. С. Политология / А. С. Панарин. – М., 2003. – С. 269.] Сутью морали убеждений является неотступное следование принципам универсальной морали независимо от того, к каким результатам это приведет, не считаясь с затратами и жертвами. Мораль ответственности, напротив, учитывает конкретную обстановку, ориентируется на последствия политики, акцентирует внутреннюю ответственность политиков за результаты своих действий с учетом готовности предотвратить зло, в том числе и с помощью зла меньшего. Формирование «моральной» и справедливой политики всегда являлось заветной мечтой человечества. Институциональное закрепление морали в нормах права, предполагающее определенные санкции за нарушение моральных принципов, – одно из важнейших условий гуманизации политики. Термин «институт» в современной социологической и политологической науке не имеет универсального и общепринятого толкования. Наиболее приемлемое определение этого термина принадлежит американскому социологу, лауреату Нобелевской премии Д. Норту, который рассматривал институт как своего рода «правила игры» в обществе или «созданные в обществе ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми».[13 - Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. – М., 1997. – С. 74, 129.] Таким образом, главной функцией институтов является установление устойчивой (хотя необязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми. Для эффективности политические институты призваны способствовать обычным людям в выражении их интересов, защите прав и выполнении обязанностей, побуждать их соблюдать приемлемые для всех «правила игры» – государственные законы, обеспечивающие сочетание индивидуальной пользы с благом всего общества и универсальными моральными ценностями. В современном мире главным направлением институциализации моральных требований к политике являются права человека. Они выступают универсальным критерием оценки гуманности политики. В целом же влияние морали на политику должно осуществляться по ряду направлений: • постановка моральных целей; • выбор адекватных им и реальной ситуации методов и средств; • учет в процессе деятельности моральных принципов, обеспечение эффективности политики. На практике моральность политики зависит не столько от провозглашаемых целей, сколько от методов и средств, используемых в процессе их достижения. Государственная гражданская и муниципальная служба как формальный институт и механизм организации публичной власти включает прежде всего правовые нормы, регулирующие политику в различных сферах общественной жизни. Эти нормы имеют универсальный моральный характер, и их соблюдение гарантируется государством через функционирование института гражданской и муниципальной службы, призванного создавать условия для реализации прав и свобод граждан. Мораль (нравственность) и культура Как уже было отмечено, мораль есть совокупность правил, передаваемых из поколения в поколение внутри какой-либо культуры. К основным элементам духовной части культуры можно отнести: • нравственную культуру; • правовую культуру; • культуру образа жизни и быта, культурные формы общения; • идеологию как политическую культуру; • воспитание как духовное воздействие на человека с целью его совершенствования; • науку как сумму знаний о законах развития природы и общества и как производительную силу; • образование как систему распространения научных знаний; • художественную культуру; язык и речь как средство общения между людьми; нормы поведения. Термин «культура» (от лат. culture – возделывать землю) – понятие многоплановое, сложное, неоднозначное. Культура как бы интегрирует мораль и право, весь духовный потенциал людей, занятых в сфере как материальной, так и интеллектуальной деятельности. В образующейся сложной взаимосвязи культуры личности и культуры общества заключен механизм развития общества.[14 - См.: Бучило Н. Ф. Философия: Учеб. пособие / Н. Ф. Бучило, А. Н. Чумаков. – М., 2001. – С. 336.] Существующая в обществе убежденность в наличии некого стандартного набора моральных и правовых норм, которым нужно следовать, свидетельствует о наличии культуры. Культура не будет существовать до тех пор, пока члены сообщества не примут этих норм. Иными словами, отношение людей прежде всего к моральным нормам и принципам, приверженность им всего общества определяют, существует культура как таковая или нет. Вот почему культура как общественное явление обладает в значительной мере большей объективностью, так как мораль по своей природе не может существовать лишь в рамках индивидуальных предпочтений.[15 - См.: Человек как субъект культуры / Отв. ред. Э. В. Сайко. – М., 2002. – С. 283.] Вместе с тем внутренние процессы конструирования человеком духовной реальности, состоящей из совокупности моральных ценностей, отражают его стремление к постижению культуры и выступают как движение к достижению гармонии с окружающим миром. Каждый человек распредмечивает и опредмечивает культуру избирательно, под влиянием предпочтений, определяемых многими обстоятельствами. Культура не является генетическим достоянием человека с его рождения, ее формирование происходит в течение всей человеческой жизни, поэтому в сложной динамике социокультурных изменений человек, не опирающийся на ценностные ориентации морали и права, теряет способность осознавать необходимость изменения стереотипов своей деятельности.[16 - См.: Букреев В. И. Этика права: от истоков этики и права до мировоззрения / В. И. Букреев, И. Н. Римская – М., 2000. – С. 185.] В литературе встречаются попытки поставить между моралью и культурой некий механизм согласования этих понятий, называемый нравственностью. Такой подход вряд ли можно принять как допустимый. Мораль и нравственность – понятия тождественные и употребимы в одинаковом значении.[17 - Подробнее о подходах к разделению понятий «мораль» и «нравственность» см.: Новая философская энциклопедия: 4 т. – М., 2001. – Т. 3. – С. 110; Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна и А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 320–321; Кононенко Б. И. Большой словарь по культурологии / Б. И. Кононенко. – М., 2003. – С. 342; Кармин А. С. Культурология. – СПб., 2004. – С. 501–503; Астафьева О. Н. Культурология: Учеб. пособие / О. Н. Астафьева, Т. Г. Богатырева, В. К. Егоров. – М., 2007. – С. 20–21, и др.] Но следует подчеркнуть важную особенность. Термин «нравственность» (от рус. «нрав») употребляется для подчеркивания прежде всего общественно полезных качеств человека. Напомним, что термин «мораль» употребляется чаще всего для оценки общественных явлений не с индивидуальной, а с коллективной и в первую очередь с общечеловеческой точки зрения. В наиболее общей форме нравственную культуру личности можно определить как стереотип отношений и поведения, ориентированных высокими моральными ценностями. Таким образом, нравственность (мораль) является важной составляющей частью культуры личности. Профессиональная культура Как уже отмечалось, культуру можно определить как усвоенное поведение и знания, которые интегрируются группой или сообществом, разделяются членами этого сообщества. Очевидно, относительно любой организационно-структурной системы общества, обладающей определенным «набором» профессиональных функций, допустимо говорить как о субкультуре, а точнее – как о профессиональной культуре.[18 - См., например: Михайлова Л. И. Социология культуры / Л. И. Михайлова. – М., 1999. – С. 37; Кравченко А. И. Культурология: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 2007. – С. 57.] Именно такая культура характеризует данную систему как некое целое и позволяет объяснить многие аспекты ее жизнедеятельности, скрытые от логического анализа, но влияющие на поступки ее субъектов подчас сильнее, чем приказы и строгие нормативные акты. Многие исследователи предпочитают использовать понятие «профессиональная культура» для обозначения широкого и достаточно пестрого круга явлений внутри определенного профессионального коллектива как концентрированное выражение поддерживаемых естественным ходом жизни и сознательными усилиями людей образцы деятельности и взаимоотношений. Любая профессиональная культура имеет специфику, что позволяет выделить ее как относительно самостоятельное явление, имеющее закономерности организации и развития.[19 - См., например: Лапшов В. А. Профессиональная культура будущего офицера / В. А. Лапшов // МЭиМО. – 1995. – № 6. – С. 98; Багдасарьян Н. Г. Профессиональная культура инженера: механизмы освоения / Н. Г. Багдасарьян. – М., 1998. – С. 32; Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих / В. Э. Бойков // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 10; Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-управленческий анализ / В. Г. Попов, В. В. Китаев, В. С. Хохряков, В. Г. Чевтаев. – Екатеринбург, 2003. – С. 16–17; Кравченко К. Организационная культура промышленного предприятия / К. Кравченко // Человек и труд. – 2006. – № 6. – С. 73–76, и др.] В литературе[20 - См., например: Дубинина Н. А. Сущность корпоративной культуры в современной организации / Н. А. Дубинина // Менеджмент в России и за рубежом. – 2002. – № 4. – С. 89, и др.] выделяют три основные позиции относительно формирования профессиональной культуры и рассматривают ее как: 1) продукт «естественного развития», естественного в том смысле, что она складывается спонтанно в процессе разделения труда, общения и взаимодействия людей и независимо от их субъективных желаний; 2) «искусственное» изобретение, созданное людьми и являющееся результатом их рационального выбора; 3) «смешанную», естественно-искусственную систему, соединяющую в себе формально-рациональные и спонтанные жизненные процессы. Профессиональная культура – это неуловимый, неосязаемый, невыражаемый прямо феномен, не требующий доказательств. Любая профессиональная организация разрабатывает набор правил и предписаний, управляющих повседневным поведением людей на каждом рабочем месте.[21 - См.: Евелькин Г. М. Культура как элемент профессиональной готовности личности / Г. М. Евелькин // Личность. Культура. Общество. – 2004. – Т. 6. – Вып. 4. – С. 262; Смирнова В. Корпоративная культура – ключевой фактор в управлении знаниями / В. Смирнова, Ю. Воскрсенская // Проблемы теории и практики управления. – 2008. – № 12. – С. 107.] До тех пор пока люди, вновь принятые в организацию, не освоят эти внутренние правила поведения, они не смогут стать полноценными профессиональными работниками.[22 - См.: Матвеев А. Б. О понятии «корпоративная культура» и условиях ее развития в России / А. Б. Матвеев // Философские науки. – 2007. – № 12. – С. 69.] Следование этим правилам поощряется со стороны руководителей соответствующими материальными и моральными вознаграждениями и продвижением по служебной лестнице. Профессиональная культура государственной гражданской и муниципальной службы Применительно к конкретному лицу, находящемуся на государственной гражданской или муниципальной службе, понятие профессиональной культуры отражает в первую очередь одну из главных составляющих его общей культуры – моральную сущность. Именно уровень моральной культуры определяет сущность профессии государственной гражданской службы или профессии муниципальной службы, а также ценностную ориентацию и смысл профессиональной деятельности гражданского и муниципального служащего, более того – ориентацию и смысл его жизни.[23 - См.: Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: Учеб. пособие / Под ред. В. М. Соколова, А. И. Турчинова. – М., 2006. – С. 73.] Термины «профессиональная культура государственной гражданской службы» и «профессиональная культура муниципальной службы» не закреплены в словарях, имеют множество синонимов (профессионализм, профессиональная культура, культура профессиональной деятельности, организационная культура государственной службы, культура управления, нравственная культура труда служащих аппарата управления и т. д.), его можно встретить на страницах экономической, социологической, политологической, культурологической литературы. Ряд ученых склонен считать, что предметная область профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих одна и та же.[24 - См., например: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 121; Ленская И. Ю. Организационная культура муниципальных и государственных гражданских служащих: опыт сравнительного исследования / И. Ю. Ленская // Социально-гуманитарные знания. – 2008. – № 4. – С. 150.] Особо подчеркнем то, что единство природы государственной и муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной службой, а только с одним ее видом – гражданской службой. Не случайно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее – Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации») ст. 7 носит название «Взаимодействие гражданской службы и муниципальной службы», в которой устанавливается единство как основных квалификационных требований к должностям, так ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.[25 - Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.] А в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 7 марта 2007 г. № 25-ФЗ (далее – Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации») ст. 5 имеет название «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации».[26 - Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 10. – № 1152.] Таким образом, различие существует лишь в уровнях управления, понимаемых как государственное управление и местное самоуправление, что дает право, на наш взгляд, вполне обоснованно использовать термин «профессиональная культура гражданской и муниципальной службы». Понятие «профессиональная культура гражданской и муниципальной службы» вычленимо лишь в абстракции. В реальности структура профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы состоит из таких важнейших компонентов, как политическая культура, правовая культура, нравственная культура, собственно управленческая культура как технологический компонент (профессионализм), которые в свою очередь связаны с культурой общества. Иными словами, культура гражданской и муниципальной службы обусловлена состоянием общей культуры общества и, в частности, его духовной культуры, а также сферой деятельности человека в области управления. Она характеризует поведение и отношения людей одной из важных социальных групп в обществе, но в то же время распространяется на все другие явления в государстве. Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы следует рассматривать как особую субкультуру, т. е. культуру, зависящую от культуры общества и не противоречащую ей.[27 - См.: Могутнова Н. Н. Корпоративная культура: понятия, подходы / Н. Н. Могутнова // Социологические исследования. – 2005. – № 4. – С. 147.] Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы определяют в целом как совокупность профессиональных ценностей и норм поведения, присущих только системе государственной гражданской и муниципальной службы и формирующихся в ходе совместной деятельности всех служащих для достижения общих целей.[28 - См.: Литвинцева Е. А. Профессиональная деятельность государственных служащих: культурологический подход / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 1. – С. 17; Романов В. А. Состояние и развитие организационной культуры государственной службы / В. А. Романов, В. С. Нечипоренко // Социология власти. – 2000. – № 1. – С. 31.] Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы можно рассматривать как переменную и результирующую из суммы представлений о значимости норм, принципов, образа поведения служащих, составляющих основу службы. Именно эти совместные ценности являются центральным и связующим звеном профессиональной организации государственных и муниципальных служащих как социально-правового института.[29 - См.: Субочев Н. Базовые представления госслужащих региона Нижнего Поволжья / Н. Субочев // Государственная служба. – 2005. – № 4. – С. 123–128; Степнов П. П. Этика ответственности государственных служащих / П. П. Степнов, Р. А. Рагимов // Социология власти. – 2008. – № 1. – С. 81–89.] При этом профессиональные ценности представляют собой все окружающие объекты как внутри профессиональной организации, так и вне ее. Профессиональная культура как гражданской, так и муниципальной службы выполняет целый ряд функций: 1) формирует определенный образ службы в органах публичной власти, отличающий ее от любой другой, например службы в сфере бизнеса; 2) выражается в чувстве общности всех работников, исполняющих служебные обязанности; 3) усиливает вовлеченность служащих в дела службы и преданность ей; 4) усиливает систему социальной стабильности в организациях, где осуществляется государственная и муниципальная служба; 5) является средством, с помощью которого формируются и контролируются нормы поведения служащих. Ценности профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы Ценности профессиональной культуры гражданской службы могут разделяться на те, которыми служба владеет, и те, на которые она ориентируется. Но и те и другие определяют поведение служащих согласно избираемым ими приоритетам. Следует отметить, что в системе гражданской и муниципальной службы отдельные правила не могут стать моральными нормами просто потому, что отдельные служащие захотели сделать их таковыми. Индивиды не могут сами создавать мораль или называть моралью собственную линию поведения. Точно таким же образом и отдельная организация внутри профессиональной корпорации не может формировать профессиональную культуру сама по себе.[30 - См.: Капитонов Э. А. Корпоративная культура: теория и практика / Э. А. Капитонов, Г. П. Зинченко, А. Э. Капитонов. – М., 2005. – С. 54.] Принятые и усвоенные в системе профессиональной культуры службы ценности оказывают значительное влияние на различные стороны деятельности служащих, в частности: • на властные отношения и отношения контроля внутри службы; • отношения к трудовой деятельности; • межличностные отношения; • межгрупповые отношения; • отношения с внешним окружением; • технологии, мотивацию и т. д. Кроме того, профессиональная культура определяет процессы интеграции (особенно на уровне консолидации служащих в единую корпорацию) и специфику ролевых требований к исполнению должности. Научный анализ деятельности многочисленных профессиональных систем показывает, что каждый член организационной единицы системы должен принимать те культурные образцы, которые характерны для всей корпорации. В противном случае он просто не сможет эффективно работать и взаимодействовать с другими участниками организационно-управленческих процессов.[31 - См.: Шейн Э. Х. Организационная культура и лидерство / Э. Х. Шейн / Пер. с англ.; под ред. В. А. Спивака. – СПб., 2002. – С. 28–29; Пригожин А. И. Организационная культура и ее преобразование / А. И. Пригожин // Общественные науки и современность. – 2003. – № 5. – С. 20.] В системе ценностей профессиональной культуры службы выделяются следующие главные составляющие: 1) профессиональная культура как феномен, который предстает результатом целенаправленной человеческой деятельности и процессом управления, находящимся в постоянном развитии; 2) профессиональная культура как показатель качественного состояния управления; 3) профессиональная культура как сложная самоорганизующаяся система, на которую воздействуют факторы извне (культура общества) и изнутри (развитие самой системы корпоративной культуры службы). Как показывают проведенные научные исследования, современные служащие органов государственной власти и местного самоуправления рассчитывают не только на то, что будут иметь стабильный материальный достаток, но и на комфортное пребывание в профессиональной организации, культурные ценности которой соответствуют их личным ценностным ориентациям.[32 - См.: Бойков В. Э. Государственные служащие: ориентация служебного поведения / В. Э. Бойков, Г. В. Герловский, С. П. Малахов // Социология власти. – 2002. – № 5–6. – С. 14; Комлева В. В. Механизмы формирования оценки престижа государственной службы / В. В. Комлева // Социология власти. – 2003. – № 5. – С. 113–127; Барциц И. О перспективах научных исследований государственной службы / И. Барциц // Государственная служба. – 2007. – № 3. – С. 57–66; Турчинов А. И. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы / А. И. Турчинов // Государственная служба. – 2008. – № 5. – С. 29–36.] Стремление к общим ценностям способно объединять людей в профессиональные группы, создавая мощную силу в достижении поставленных целей. Можно выделить три основные формы существования профессиональных ценностей в системе государственной и муниципальной службы: 1) идеалы – выработанные политическим руководством государства представления о совершенстве в различных проявлениях и сферах функционирования гражданской и муниципальной службы; 2) воплощение этих идеалов в деятельности гражданской и муниципальной службы и поведении гражданских и муниципальных служащих; 3) внутренние мотивационные структуры личности служащего, побуждающие к воплощению в своем поведении и деятельности профессиональных ценностных идеалов. Основную часть профессиональной культуры гражданской службы представляет деятельностно-ролевой комплекс, включающий ценности, регулирующие управленческие действия (принятие и исполнение управленческих решений).[33 - См.: Литвинцева Е. А. Организационное поведение государственных служащих / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 3. – С. 65–66.] Влияние этих ценностей проявляется в отношении служащих к своей работе, жесткости ролевых требований, реакциях на стимулирующее воздействие и во взаимном контроле за повседневной деятельностью. Например, в системе гражданской службы к ролевым обязанностям принято относиться как к раз и навсегда заданным, ценностные ориентиры не допускают каких-либо отступлений, даже если эти отступления могли бы способствовать более эффективному достижению целей.[34 - См.: Брежнева А. П. Организация личного труда государственного служащего: Учеб. – методич. пособие / А. П. Брежнева, Е. В. Данькова. – М., 2007. – С. 83.] Служебные требования заключаются в ограничении деятельности и компетентности работников в рамках «своих вопросов», не допуская творчества и самодеятельности. Выражение «это не мой вопрос» является весьма характерным для гражданской и муниципальной службы. Реформирование здесь невозможно без постоянного пересмотра существующих ценностных образцов, а также без возможных отклонений от них. При решении вопросов, связанных с мотивацией служащих, на первый план также выдвигаются принятые и усвоенные культурные ценности, согласно которым на службе эффективно прежде всего стимулирование, основанное на повышении престижа, должностном росте, характере работы, личностных достижениях (для сравнения: в бизнесе превалирует материальное стимулирование). Следующая часть профессиональной культуры службы – управленческий (властный) комплекс – совокупность ценностей, регулирующих отношения власти, иерархичность подчинения и контроля. Новички на службе вначале пытаются освоить требования власти и подчинения, приспособиться к этим правилам. Для этого важно знать, какой степенью власти обладают руководители различных уровней, какие формы власти (принуждения, вознаграждения) они преимущественно применяют. Служащему необходимо выяснить свое место в системе властных отношений, определить специфические поведенческие ценности подчинения, нормы, регулирующие продвижение во властной иерархии. Комплекс отношений службы с внешней средой представляет собой особую совокупность ценностей профессиональной культуры. В соответствии с этими ценностями каждый служащий независимо от статуса обязан постоянно ориентироваться на взаимодействие с многими компонентами внешнего окружения. Например, в системе государственного аппарата формируются стереотипы недоверия к внешней среде и соответственно достаточно жесткие границы во взаимоотношениях с представителями других организаций и институциональных органов (проблема ведомственности). Поведенческий комплекс профессиональной культуры охватывает ценности, не связанные напрямую со службой: проведение досуга, отношения между представителями противоположных полов, отношение к представителям различных возрастных и социальных групп, к неформальным лидерам и т. п. Среди ценностей профессиональной культуры службы не следует игнорировать те негативные аспекты этой культуры, которые во многом влияют на достижение заданных целей. Здесь имеется в виду следующее: профессиональная культура службы иногда может входить в противоречие с условиями внешней среды. Так, например, если окружающая среда (например, экономика или политика) подвержена быстрым изменениям, то выработанная годами корпоративная культура может уже не соответствовать этим изменениям, и тогда всей системе службы придется приспосабливаться к новым внешним условиям, формировать новые ценности культуры и пересматривать систему регулирования отношений внутри службы.[35 - См.: Бусыгин А. Е. Государственная служба. Взгляд изнутри / А. Е. Бусыгин // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 72.] Проблема ценностей в профессиональной культуре службы проявляется в том, что сосуществуют как бы две тенденции в развитии российского чиновничества. Общеизвестно, что в России преобладало коллективное начало над личностным в регулировании складывающихся на службе отношений. Человек служил государству, это считалось естественным. Постепенно доминанта коллективизма абсолютизировалась и привела к тому, что человек стал винтиком в государственной машине, средством для достижения государственного интереса. Личность потерялась, жизненные ценности человека обесценились. Современные реформы в России сопровождаются подъемом индивидуализма, либеральных ценностей, что не только разрушает коллективизм как базовую ценность, но и дестабилизирует общественные отношения. Разрушение традиций распространилось на все сферы бытия и сознания. При этом негативные элементы в механизме управления и службы сохранились в виде персонифицированной власти, когда ведущую роль играют не правовые, а личные отношения, проявляющиеся в бытующих представлениях типа «главенствует не закон, а должностное лицо».[36 - Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. – 1995. – № 4. – С. 55; Шумейко М. В. Особенности корпоративной культуры в постсоветском российском обществе / М. В. Шумейко // Власть. – 2008. – № 12. – С. 14.] В последнее время постепенно, но очень противоречиво начинается процесс установления «баланса» двух противоположных начал – системы ценностных ориентиров культуры рядовых граждан и профессиональной культуры тех, кто призван по долгу службы обеспечивать нормальное функционирование государства. На одно из главных мест в определении приоритетов корпоративной культуры государственного аппарата и муниципальной службы выдвинулась задача выработки теоретической модели государственного гражданского и муниципального служащего, сочетающей способности обеспечить гармонию государственных, групповых и индивидуальных интересов, механизмы воспитания гражданственности чиновника как синтеза общегосударственных и человеческих начал. Понятие этики Большинство духовных ценностей, как правило, находит воплощение в общественной морали, но зачастую в расплывчатой и неконкретной форме. При всем том огромном значении, которое имеет понятие «мораль», оно не может быть использовано для описания различных жизненных ситуаций. Решение подобных вопросов чаще всего происходит у людей на интуитивном уровне, где правильность моральной позиции принимается без рациональных аргументов. Для осознания сложных процессов формирования и воздействия моральных установок на помощь человеку приходит этика. Понятием «этика» (от греч. ethos – привычка, нрав, обыкновение) обозначается наука, которая изучает доводы «за» или «против» ценностей и норм морали, существующих в социальной среде. Иными словами, этика, применяя научные методы познания, раскрывает природу и обоснованность действий, признаваемых правильными, и вносит ясность и точность аргументов в характеристику огромного числа явлений, образующих поле морали.[37 - Подробнее см.: Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна, А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 573–583.] В раннем возрасте каждый человек постоянно выслушивает наставления о том, что можно и чего нельзя делать. Большая часть этих «можно» и «нельзя» продиктована соображениями собственного интереса и является, таким образом, требованием здравого смысла. В этике нравственные отношения принято рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, нравственные отношения – это установившаяся в обществе система нравственных ценностей, норм и запретов, регулирующих поведение и реализуемых в повседневной жизни. В этом смысле говорят о том, каковы нравственные отношения, сложившиеся в данном обществе, социальной группе, т. е. какова реальная мораль этого общества с точки зрения установившихся в нем представлений о нравственных ценностях нравственных отношений. С другой – нравственные отношения – это отношения, в которые вступает и в которых находится отдельный человек, личность с другими людьми, руководствуясь представлениями о нравственном и безнравственном, добре и зле, велениями долга, совести, чувством собственного достоинства.[38 - См.: Ладатко Л. В. Этика и культура управления / Л. В. Ладатко. – Ростов н / Д, 2006. – С. 32.] Универсальная этика определяет нормы поведения, которые являются обязательными для всех людей независимо от их социальных функций или профессиональной принадлежности. При этом моральные правила направлены на регулирование поведения, затрагивающего интересы других людей. По мере того как люди взрослеют, они учатся принимать во внимание интересы других людей и таким образом соответствовать социальным стандартам.[39 - См.: Белолипецкий В. К. Этика и культура управления: Учеб. – практич. пособие / В. К. Белолипецкий, Л. Г. Павлова. – Ростов н / Д, 2004. – С. 26.] Часто подобное смешение языков морали и здравого смысла не имеет большого значения. Людям безразлично, определяются ли обычаи деятельности соображениями здравого смысла или требованиями морали. Для научного осмысления разграничение этих двух разных мотивов является чрезвычайно важным, так как разумное поведение может быть одновременно недопустимым с моральной точки зрения. История современной России знает примеры, когда поведение, считавшееся в течение долгого времени приемлемым или, в крайнем случае, терпимым, позднее стало осуждаться как аморальное, например значительные изменения в политике органов управления в эпоху стихийной приватизации в угоду влиятельным олигархам. Профессиональная этика Многовековая история человечества всегда предоставляла возможность вновь появившемуся трудовому занятию обрести профессиональный характер, предполагающий наличие определенного образовательного уровня и требований оценки уровня овладения профессиональным опытом. Социальное обособление и институционализация профессиональной деятельности находили закрепление в создании различных регламентов-кодексов, положений, описаний должностей, организационных структур. Универсальные моральные ценности и нормы, которые изучает этика, часто оказываются недостаточными для регулирования человеческого поведения в конкретных профессиональных областях деятельности. Для этого существует профессиональная этика – научное направление, которое формирует методы согласования универсальных моральных ценностей со спецификой определенного рода деятельности с учетом некоторых дополнительных моральных требований, характерных для такой деятельности. Под профессиональной этикой обычно подразумевается рекомендуемый конкретный набор ценностей или кодекс поведения, которым должны руководствоваться люди, принимающие решения в различных профессиональных ролях.[40 - Словарь по этике / Под ред. А. А. Гусейнова и И. С. Кона. – М., 1989. – С. 278; Джордж Ричард Т. Деловая этика / Пер. с англ. Р. И. Столпера. – М., 2003. – С. 573; Переверзев М. П., Шайденко Н. А., Басовский Л. Е. Менеджмент: Учебник. – М., 2003. – С. 191.] Такая «система советов» профессиональной этики часто обеспечивает полезное влияние на разрешение этически спорных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности (например, надо ли врачу сообщать больному о его неизлечимой болезни или должен ли государственный или муниципальный служащий уведомлять руководство о неправомерности спускаемых ему приказов?). Большинство общественных моральных дилемм, ассоциируемых с различными видами профессиональной этики (медицинская этика, педагогическая этика, журналистская этика, военная этика, этика службы и др.), включают некий вполне определенный вид противоречия между универсальной и профессиональной этикой. В любом случае следует иметь в виду, что каждый профессиональный коллектив осуществляет свою деятельность в соответствии с теми ценностями, которые имеют существенное значение для достижения конечных целей. Профессиональная этика развивается на пересечении теоретического, нормативного и прикладного направлений этики. Содержание профессиональной этики определяется тем кругом вопросов и проблем, которые составляют суть профессиональной деятельности. При этом профессиональная этика вырабатывает стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей.[41 - См.: Марченко И. Нравственность и профессионализм / И. Марченко // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 8. – С. 32.] Создание и внедрение этических стандартов в профессиональную деятельность направлены прежде всего на рост уровня эффективности в решении задач профессиональной сферы труда, поэтому моральные стандарты необходимы только в той части профессиональной сферы, где имеют место профессиональная компетентность высокого уровня, специальные знания, чувство ответственности и долга, подкрепленное высоким профессионализмом.[42 - См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении / А. Б. Оболонский // Общественные науки и современность. – 2007. – № 1. – С. 67.] Осмысление моральной стороны трудовых отношений и содержания профессионально-этических стандартов важно для всех направлений профессионального труда, так как не существует деятельности без ее морального содержания, а следовательно, без определения моральных позиций взаимодействующих сторон. Формирование таких позиций у работников – главная задача профессиональной этики. Профессиональная этика не противоречит общечеловеческой этике. Однако следует иметь в виду, что иногда могут возникнуть «нестыковки» универсальной и профессиональной этики. В этом случае возможна достаточно трудная этическая дилемма для принимающего решения. В практике происходят нарушения норм как общечеловеческой, так и профессиональной этики, при этом работники иногда оказываются неспособными установить границы между требованиями профессиональной этики, принципами универсальной этики и должностными обязанностями (которые могут трактоваться достаточно широко), а также собственными убеждениями, законами и подзаконными актами (конфликт интересов).[43 - См.: Шувалова Н. Н. Правовые и нравственные регуляторы служебного поведения государственных служащих / Н. Н. Шувалова // Право и управление. XXI век. – 2006. – № 1. – С. 87.] Единых для мировой практики профессионального этического регламента или профессиональных стандартов не существует. Однако отдельные законы и подзаконные акты имеют общий этический генезис, либо одинаковые этические «привязки», либо некоторую моноэтическую окраску. Этика и управление Этика и управление имеют очень много связывающих их между собой особенностей. Если руководители в сфере управления и крупные политические деятели проявляют невежество, игнорируют взаимосвязь между этическими ценностями и работой властных институтов, то неизбежно нарастают процессы дестабилизации сферы экономики и коррумпированности аппарата управления. В современной теории управления подчеркивается, что формальная организация всегда дополняется неформальными структурами со своими этическими установками (различные группировки внутри коллектива, неформальные лидеры и т. п.), которые расцениваются наукой как необходимый и существенный компонент деятельности организации.[44 - См.: Галкина Т. П. Социология управления: от группы к команде: Учеб. пособие. – М., 2001. – С. 32–33.] Действительно, служащие часто реагируют гораздо сильнее на давление со стороны коллег и сослуживцев, чем на желание руководства и на материальные стимулы. Организацию сравнивают с айсбергом, в подводной части которого находятся различные элементы неформальной системы, а в верхней – формальные аспекты организации. Тем самым подчеркивается приоритет этой системы над официально установленными взаимоотношениями в организации, более глубокий, определяющий характер ее социально-моральных характеристик.[45 - См.: Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учебник / Н. И. Глазунова. – М., 2004. – С. 311.] Важное свойство управления – наличие целей, на достижение которых оно направлено. Управление, собственно, и возникает потому, что люди желают достичь определенных целей, осуществить свои намерения, удовлетворить какие-то потребности, получить нужный результат. Исходя из своих моральных установок, желаний, устремлений человек организует, направляет действия других людей и ход процессов таким образом, чтобы выполнить стоящую перед ним целевую задачу. Невозможно четко противопоставить этические аспекты управленческим. Традиционный подход к управлению концентрирует внимание на «технико-эффективном» аспекте организации трудовых отношений. Но есть и другая сторона проблемы: каждый исполнитель и каждая группа исполнителей действуют (или пытаются действовать) в соответствии с собственной системой моральных ценностей, мотиваций, ожиданий и т. п. Противоречия в управлении между «технико-эффективным» и «ценностно-мотивационным» аспектами трудовой деятельности вызывают острую напряженность «социально-ролевых функций» участников процесса управления, возникающую из-за односторонней ориентации лишь на «технико-эффективный» аспект при практически полном игнорировании вопроса об этическом обеспечении управления. Способ управления обязательно предполагает наличие морального основания в виде традиций, норм, стереотипов поведения. Если этих оснований нет, управление как бы «повисает» над реальным бытием человека, превращается в принуждение и командование. При реализации властью управленческих решений возникает такая ситуация: политики и управленцы должны совершенствовать систему власти, а власть должна регулировать реализацию управленческих решений. При этом носителями власти и управления оказываются одни и те же люди: получается, что проблема реформ состоит в основном в их внутренней моральной перестройке, смене этических норм.[46 - См.: Кравченко А. И. Социология менеджмента: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 1999. – С. 210–211.] Управление нередко идентифицируют с руководящими органами и аппаратом управления. Потребность в руководстве возникает из необходимости объединения отдельных конкретных частей управленческой деятельности в одно целое, из необходимости поддержания системы в активном состоянии. Создание этической инфраструктуры для механизма управления является важной задачей в процессе трансформации политико-экономической системы. Эта причина обусловлена взаимосвязью между этическими ценностями и работой властных институтов государства. Государственная гражданская и муниципальная служба как профессия Государственная гражданская служба и муниципальная служба как профессии представляют собой весьма сложные социальные феномены. Эти профессии относятся и к сфере управления, и к сфере, реализующей обслуживающие функции. Иначе говоря, будучи важнейшей частью сферы управления, государственная гражданская и муниципальная служба представляет собой управленческий аппарат, который по отношению к обществу реализует обслуживающие функции.[47 - См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 99; Граждан В. Д. Сервисный характер государственной службы / В. Д. Граждан // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 54.] Сам аппарат государственной гражданской и муниципальной службы – это иерархическая структура, в которой трудятся сотни тысяч людей разного функционально-должностного положения, играя разные социальные роли, поэтому служба как профессия и профессиональная деятельность в широком смысле слова – это сфера отношений социально-правового института и общества. Предметное содержание деятельности службы определяется полномочиями, представляющими собой сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания, а цель этой профессиональной деятельности – развитие общества, реализация его сущностных сил. Это придает службе как профессии высокую нравственную и общественно значимую ответственность.[48 - См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. – М., 1998. – С. 165.] Справедливым будет утверждение, что государственную гражданскую и муниципальную службу следует рассматривать не только как управленческие социально-правовые институты, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации их сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных, экономических, политических, научно-технических и др. Конец ознакомительного фрагмента. Текст предоставлен ООО «ЛитРес». Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию (https://www.litres.ru/sergey-kabashov/moralno-eticheskie-i-pravovye-osnovy-gosudarstvennogo-i-municipalnogo-upravleniya-professionalnaya-etika-kadrovaya-politika-planirovanie-karery-i-protivodeystvie-korrupcii/?lfrom=688855901) на ЛитРес. Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом. notes Примечания 1 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277. 2 В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» прямо указывается, что в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих должно предусматриваться изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности. 3 Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 342. 4 См., например: Гусейнов А. А. Этика: Учебник / А. А. Гусейнов, Р. Г. Апресян. – М., 2000. – С. 227–229; Дробницкий О. Г. Моральная философия: Избр. труды / О. Г. Дробницкий. – М., 2002. – С. 212–233; Канке В. А. Современная этика: Учебник / В. А. Канке. – М., 2008 – С. 41–46. 5 См.: Горин И. И. Что такое философия? / И. И. Горин. – М., 2001. – С. 688–700; Ботавина Р. Н. Этика менеджмента: Учебник / Р. Н. Ботавина. – М., 2001. – С. 10–12; Губин В. Д. Основы этики: Учебник / В. Д. Губин, Е. Н. Некрасова. – М., 2008 – С. 37–42. 6 См.: Гартман Н. Этика / Пер. с нем.; Н. Гартман. – М., 2002. – С. 482. 7 См.: Бачинин В. А. Философия права: Краткий словарь / В. А. Бачинин, В. П. Сальников. – СПб., 2000. – С. 236; Словарь философских терминов / Науч. ред. проф. В. Г. Кузнецова. – М., 2004. – С. 436. 8 См.: Юнусов А. А. Права человека и гражданина и судебно-правовая реформа в современной России / А. А. Юнусов, Э. А. Юнусов // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 6. – С. 33. 9 См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С. С. Алексеев. – М., 2001. – С. 640–641. 10 См.: Рогоу А. А. Власть, коррупция и честность: пер. с англ. / А. А. Рогоу, Г. Д. Лассуэлл. – М., 2005. – С. 26. 11 См., например: Ильин В. В. Политология / В. В. Ильин. – М., 2000. С. 227–229; Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2003. – С. 47; Мухаев Р. Т. Политология: Учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2008. – С. 21–25; Кравченко А. И. Политология: Учебник / А. И. Кравченко. – М., 2008. – С. 79, и др. 12 См.: Панарин А. С. Политология / А. С. Панарин. – М., 2003. – С. 269. 13 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. – М., 1997. – С. 74, 129. 14 См.: Бучило Н. Ф. Философия: Учеб. пособие / Н. Ф. Бучило, А. Н. Чумаков. – М., 2001. – С. 336. 15 См.: Человек как субъект культуры / Отв. ред. Э. В. Сайко. – М., 2002. – С. 283. 16 См.: Букреев В. И. Этика права: от истоков этики и права до мировоззрения / В. И. Букреев, И. Н. Римская – М., 2000. – С. 185. 17 Подробнее о подходах к разделению понятий «мораль» и «нравственность» см.: Новая философская энциклопедия: 4 т. – М., 2001. – Т. 3. – С. 110; Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна и А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 320–321; Кононенко Б. И. Большой словарь по культурологии / Б. И. Кононенко. – М., 2003. – С. 342; Кармин А. С. Культурология. – СПб., 2004. – С. 501–503; Астафьева О. Н. Культурология: Учеб. пособие / О. Н. Астафьева, Т. Г. Богатырева, В. К. Егоров. – М., 2007. – С. 20–21, и др. 18 См., например: Михайлова Л. И. Социология культуры / Л. И. Михайлова. – М., 1999. – С. 37; Кравченко А. И. Культурология: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 2007. – С. 57. 19 См., например: Лапшов В. А. Профессиональная культура будущего офицера / В. А. Лапшов // МЭиМО. – 1995. – № 6. – С. 98; Багдасарьян Н. Г. Профессиональная культура инженера: механизмы освоения / Н. Г. Багдасарьян. – М., 1998. – С. 32; Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих / В. Э. Бойков // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 10; Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-управленческий анализ / В. Г. Попов, В. В. Китаев, В. С. Хохряков, В. Г. Чевтаев. – Екатеринбург, 2003. – С. 16–17; Кравченко К. Организационная культура промышленного предприятия / К. Кравченко // Человек и труд. – 2006. – № 6. – С. 73–76, и др. 20 См., например: Дубинина Н. А. Сущность корпоративной культуры в современной организации / Н. А. Дубинина // Менеджмент в России и за рубежом. – 2002. – № 4. – С. 89, и др. 21 См.: Евелькин Г. М. Культура как элемент профессиональной готовности личности / Г. М. Евелькин // Личность. Культура. Общество. – 2004. – Т. 6. – Вып. 4. – С. 262; Смирнова В. Корпоративная культура – ключевой фактор в управлении знаниями / В. Смирнова, Ю. Воскрсенская // Проблемы теории и практики управления. – 2008. – № 12. – С. 107. 22 См.: Матвеев А. Б. О понятии «корпоративная культура» и условиях ее развития в России / А. Б. Матвеев // Философские науки. – 2007. – № 12. – С. 69. 23 См.: Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: Учеб. пособие / Под ред. В. М. Соколова, А. И. Турчинова. – М., 2006. – С. 73. 24 См., например: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 121; Ленская И. Ю. Организационная культура муниципальных и государственных гражданских служащих: опыт сравнительного исследования / И. Ю. Ленская // Социально-гуманитарные знания. – 2008. – № 4. – С. 150. 25 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215. 26 Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 10. – № 1152. 27 См.: Могутнова Н. Н. Корпоративная культура: понятия, подходы / Н. Н. Могутнова // Социологические исследования. – 2005. – № 4. – С. 147. 28 См.: Литвинцева Е. А. Профессиональная деятельность государственных служащих: культурологический подход / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 1. – С. 17; Романов В. А. Состояние и развитие организационной культуры государственной службы / В. А. Романов, В. С. Нечипоренко // Социология власти. – 2000. – № 1. – С. 31. 29 См.: Субочев Н. Базовые представления госслужащих региона Нижнего Поволжья / Н. Субочев // Государственная служба. – 2005. – № 4. – С. 123–128; Степнов П. П. Этика ответственности государственных служащих / П. П. Степнов, Р. А. Рагимов // Социология власти. – 2008. – № 1. – С. 81–89. 30 См.: Капитонов Э. А. Корпоративная культура: теория и практика / Э. А. Капитонов, Г. П. Зинченко, А. Э. Капитонов. – М., 2005. – С. 54. 31 См.: Шейн Э. Х. Организационная культура и лидерство / Э. Х. Шейн / Пер. с англ.; под ред. В. А. Спивака. – СПб., 2002. – С. 28–29; Пригожин А. И. Организационная культура и ее преобразование / А. И. Пригожин // Общественные науки и современность. – 2003. – № 5. – С. 20. 32 См.: Бойков В. Э. Государственные служащие: ориентация служебного поведения / В. Э. Бойков, Г. В. Герловский, С. П. Малахов // Социология власти. – 2002. – № 5–6. – С. 14; Комлева В. В. Механизмы формирования оценки престижа государственной службы / В. В. Комлева // Социология власти. – 2003. – № 5. – С. 113–127; Барциц И. О перспективах научных исследований государственной службы / И. Барциц // Государственная служба. – 2007. – № 3. – С. 57–66; Турчинов А. И. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы / А. И. Турчинов // Государственная служба. – 2008. – № 5. – С. 29–36. 33 См.: Литвинцева Е. А. Организационное поведение государственных служащих / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 3. – С. 65–66. 34 См.: Брежнева А. П. Организация личного труда государственного служащего: Учеб. – методич. пособие / А. П. Брежнева, Е. В. Данькова. – М., 2007. – С. 83. 35 См.: Бусыгин А. Е. Государственная служба. Взгляд изнутри / А. Е. Бусыгин // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 72. 36 Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. – 1995. – № 4. – С. 55; Шумейко М. В. Особенности корпоративной культуры в постсоветском российском обществе / М. В. Шумейко // Власть. – 2008. – № 12. – С. 14. 37 Подробнее см.: Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна, А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 573–583. 38 См.: Ладатко Л. В. Этика и культура управления / Л. В. Ладатко. – Ростов н / Д, 2006. – С. 32. 39 См.: Белолипецкий В. К. Этика и культура управления: Учеб. – практич. пособие / В. К. Белолипецкий, Л. Г. Павлова. – Ростов н / Д, 2004. – С. 26. 40 Словарь по этике / Под ред. А. А. Гусейнова и И. С. Кона. – М., 1989. – С. 278; Джордж Ричард Т. Деловая этика / Пер. с англ. Р. И. Столпера. – М., 2003. – С. 573; Переверзев М. П., Шайденко Н. А., Басовский Л. Е. Менеджмент: Учебник. – М., 2003. – С. 191. 41 См.: Марченко И. Нравственность и профессионализм / И. Марченко // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 8. – С. 32. 42 См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении / А. Б. Оболонский // Общественные науки и современность. – 2007. – № 1. – С. 67. 43 См.: Шувалова Н. Н. Правовые и нравственные регуляторы служебного поведения государственных служащих / Н. Н. Шувалова // Право и управление. XXI век. – 2006. – № 1. – С. 87. 44 См.: Галкина Т. П. Социология управления: от группы к команде: Учеб. пособие. – М., 2001. – С. 32–33. 45 См.: Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учебник / Н. И. Глазунова. – М., 2004. – С. 311. 46 См.: Кравченко А. И. Социология менеджмента: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 1999. – С. 210–211. 47 См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 99; Граждан В. Д. Сервисный характер государственной службы / В. Д. Граждан // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 54. 48 См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. – М., 1998. – С. 165.